Tarifa de Transporte Público Cero en Brasil: Por Jurandir Fernandes

Un reciente informe técnico (“Tarifa Cero en las Ciudades Brasileñas”) publicado por la Asociación Nacional de Empresas de Transporte Urbano (NTU), con sede en Brasilia, presenta datos y análisis sobre el estado del arte de la tarifa cero en el transporte público del país.

La ciudad de Conchas (SP), con 15 mil habitantes y una flota de 4 autobuses, es pionera. Implementó la tarifa cero en 1992. Cantagalo (RJ), con 19 mil habitantes, fue la última. Su flota es de 5 autobuses. En ambos casos se consideran los aumentos de la flota después de la implementación de la tarifa cero.

En Brasil, hay 128 ciudades con algún tipo de tarifa cero, de las cuales en 108 la práctica es universal (gratuita en todas las líneas, todos los días). El estudio de la NTU ilustra el perfil de estas ciudades: solo 31 de ellas tienen más de 50 mil habitantes. La ciudad de Caucaia es la más poblada (355 mil hab.) con 70 autobuses en operación. Sumadas las flotas de las 18 ciudades más grandes analizadas, se tiene menos de 550 autobuses. La mayoría de los demás municipios opera con flotas de menos de 10 autobuses. No son pocos los que operan con 2 o 3 autobuses.

Cerca del 70% de la adhesión a la tarifa cero ocurrió a partir de 2022 en decisiones sin ningún análisis técnico profundo de lo que podría suceder a partir de entonces.

¿Cuál sería el nuevo comportamiento de la población en cuanto a sus desplazamientos por la ciudad? ¿Cuánto aumentaría la demanda? ¿Serían nuevos pasajeros? ¿Antiguos peatones, conductores de automóviles o ciclistas? ¿O serían los mismos pasajeros haciendo trayectos más cortos? ¿Cuál sería el impacto sobre la flota existente? ¿Cuánto aumentarían los costos para reequilibrar la oferta con la nueva demanda

Contribuyó a estas decisiones rápidas y superficiales el efecto de la pandemia, que evidenció la inviabilidad de financiar el transporte colectivo solo con la tarifa pagada por el pasajero. Se hizo evidente la necesidad de subsidiar los sistemas de transporte existentes para que continuaran operando. La forma de remuneración del transporte público entró en la agenda de los debates.

En muchos municipios, cuyo transporte colectivo era servido por flotas pequeñas, se verificó que la operación bajo régimen de permiso o concesión era más cara que la contratación directa de una flota para prestar el mismo servicio en régimen de tarifa cero. La eliminación de todo el sistema de recaudación financiera disminuía el costo del transporte contratado. También reducía el costo el hecho de que el prestador del servicio pudiera utilizar una flota ubicada en otra ciudad con evidente economía de escala.

La proximidad de las elecciones municipales en Brasil calentó el tema de la tarifa cero. Sin ninguna preocupación por la sostenibilidad económica a largo plazo o la viabilidad técnica de la propuesta. Basándose en las ciudades con gratuidad total, surgen propuestas de tarifa cero incluso para metrópolis con millones de habitantes con el argumento de que basta con tener “voluntad política” para que todo se haga realidad.

Será fundamental verificar si la “voluntad política” tiene la mínima viabilidad. Sin la prisa de los tiempos electorales, urge analizar escenarios sobre el impacto en la movilidad urbana en regiones metropolitanas o conglomerados urbanos. Por regla general, en estos espacios se entrelazan transportes colectivos bajo responsabilidad municipal, estatal y federal.

Es fundamental saber que los desplazamientos urbanos tienen características complejas y exponenciales. Imagina dos puntos: A y B. Pueden ocurrir dos desplazamientos: de A a B y de B a A. Luego, dobla el número de puntos colocándolos en los vértices de un cuadrado. Observa que desde cada punto puedo desplazarme a otros tres. ¡El número de movimientos posibles salta a 12! Este es el carácter exponencial del problema: mientras el número de puntos pasó de 2 a 4, ¡el número de desplazamientos posibles saltó de 2 a 12!

Por otro lado, además de exponencial, los movimientos urbanos guardan una inmensa complejidad, pues pueden realizarse de diversas formas. Es decir, entre los dos puntos A y B del ejemplo, tenemos viajes de características diferentes. Podemos desplazarnos caminando, pedaleando o usando un medio de transporte. Y más, los diferentes modos utilizados pueden ser administrados por agentes de las tres esferas de gobierno.

Muchos piensan que si la tarifa cero funciona para una ciudad con 12 autobuses, debe funcionar para una ciudad con 12 mil autobuses. ¡Créelo o no: hay quienes proponen tarifa cero en la ciudad de São Paulo! Es totalmente desconocido el impacto de una medida como esta en un espacio conurbado con 22 millones de habitantes como es el caso de la Región Metropolitana de São Paulo, una de las 4 o 5 más pobladas del planeta.

Para los que aún no lo han percibido, seamos más directos: en un municipio pequeño, la tarifa cero puede impactar el presupuesto en hasta un 3% (como se ha constatado en algunos casos). En una metrópolis, el compromiso podría ser de hasta un 15% de su presupuesto, eliminando toda la capacidad de inversión en infraestructura de la ciudad. Así de simple.

No es casualidad que el concepto de METRÓPOLIS no aparezca en ninguna propuesta sobre tarifa cero. La cuestión se está tratando con vistas a las elecciones municipales de 2024 con el argumento de que es algo ya consagrado en 108 ciudades brasileñas, sin aclarar poco o nada sobre el perfil de estas ciudades. ¡O se desconoce o se oculta el verdadero tamaño del problema!

Como comentado anteriormente, son 108 ciudades brasileñas con tarifa cero, el 71% tiene menos de 50 mil habitantes y alrededor de 10 autobuses operando en el transporte público. La más poblada es Caucaia con 355 mil habitantes y 70 autobuses. La ciudad de São Paulo tiene 35 veces más habitantes (12,5 millones) que Caucaia. Sin embargo, su flota de 13.289 autobuses (SPTRANS) es 190 veces mayor. Y más: Caucaia no tiene metro y trenes como São Paulo. Si todos los pasajeros de São Paulo dependieran solo del modal autobús, el tamaño de la flota sería superior a 300 veces el de Caucaia.

Este ejemplo confirma el carácter exponencial del número de viajes en función de la población. Para los que ignoran esto, São Paulo solo necesitaría una flota 35 veces mayor que la de Caucaia, según las poblaciones de ambas ciudades. Este tipo de ignorancia conduce a errores groseros.

Francisco Christovam, Secretario Ejecutivo de NTU, y miembro de UITP América Latina comenta que “en la mayoría de las ciudades que han adoptado la tarifa cero, los recursos necesarios para pagar esta práctica comprometen, a lo sumo, el 3% del presupuesto anual del municipio”. Y nos explica que en ciudades con una población de más de un millón de habitantes el compromiso del presupuesto público puede alcanzar el 5% o más. A modo de ejemplo en la ciudad de São Paulo, con una población de alrededor de 12,5 millones de habitantes, la eventual adopción de la tarifa cero puede comprometer entre el 15 y el 20% del presupuesto municipal, si no hay recursos provenientes de ingresos extraordinarios o de nuevas fuentes de financiamiento.

Analizando el presupuesto de la ciudad de São Paulo (Portal de Transparencia de la Alcaldía) se ve que en 2023 fue de R$ 95,37 mil millones. En el mismo año, los ingresos tarifarios recaudados en transporte público fueron de R$ 4,88 mil millones y la Alcaldía los complementó con un subsidio de R$ 5,55 mil millones. Por lo tanto, el costo total del transporte público fue de R$ 10,43 mil millones, correspondiente al 11% del presupuesto municipal (R$ 10,43/R$ 95,37).

Pongamos los valores anteriores en un entorno de tarifa cero. Se deben comprar nuevos autobuses para cubrir el aumento de la demanda. En todas las ciudades esto ocurrió. ¡Ha habido casos en los que la demanda se ha más que cuadruplicado! (ver tabla).

¿Cómo se comportará la demanda en la ciudad de São Paulo? ¿Han analizado los partidarios de la tarifa cero el escenario en el que el Estado no adopte la tarifa cero en el metro, los trenes y los autobuses metropolitanos?  En este caso, ¿cuál es la previsión de un aumento de la demanda con la migración de parte de los pasajeros de los sistemas estatales a los autobuses de la capital?  De los 108 municipios con tarifa cero, ¿cuántos comparten sistemas estatales o federales?

Evolución de la Demanda con tarifa cero en algunas ciudades de Brasil

O cenário que comento a seguir, apesar de conservador, comprometerá no mínimo mais de 15% do orçamento da cidade de São Paulo, algo em torno de R$14 bilhões, considerando-se valores praticados em 2023.

Con el crecimiento de la demanda, el alcalde tendrá dos alternativas: aumentar la oferta en la misma proporción o correr el riesgo de deteriorar el servicio, sobre todo en las horas punta. Manteniendo el nivel de servicio, para un crecimiento del 50% (modesto en el caso de São Paulo en el escenario en el que el estado no aplica tarifa cero) la flota tendría que incorporar 6.500 nuevos autobuses.

De ese total, ¿cuántos serían eléctricos, manteniendo el compromiso de electrificar la flota de São Paulo? ¿La infraestructura existente (terminales, patios, cocheras, corredores) tiene capacidad para recibir estos 6500 autobuses adicionales? ¿Se implantaría la tarifa cero y luego se adaptaría la flota y la infraestructura a la nueva demanda? ¿O los proponentes están pensando en implementar la tarifa cero de manera gradual? En este escenario, ¿cómo planean operar la integración con otros barrios, subtes y trenes sin tarifa cero?

Los defensores de la tarifa cero no discuten la condición metropolitana de la ciudad de São Paulo y sus 38 municipios satélites con sistemas de transporte locales. También ignoran la interrelación con los enormes sistemas de transporte administrados por el gobierno estatal.

La Región Metropolitana de São Paulo (RMSP) tiene el PIB per cápita más alto entre las otras 8 del estado. ¿Cuál sería la reacción del resto de la población si el gobierno del estado aporta otros R$ 10 mil millones (estimación conservadora de los ingresos anuales del Metro, CPTM y el sistema de ómnibus administrado por la EMTU) para que la región metropolitana más rica tenga transporte completamente gratuito? ¿No son suficientes las inversiones multimillonarias (y necesarias) en los sistemas ferroviarios de esta región metropolitana? ¿No son suficientes los subsidios para cubrir todas las gratificaciones que se practican en las regiones metropolitanas? ¿Qué compensación recibirán todos los demás residentes de São Paulo que pagan los mismos impuestos estatales?

La tarifa cero aplicada en el MRSP, considerando solo la capital y los tres sistemas estatales, costará al menos R$ 25 mil millones anuales a las arcas públicas, por cierto equivalente al esfuerzo del gobierno federal para reemplazar el costo de mantener la exención de nómina, una medida nacional.

¿Los partidarios de la tarifa cero han estimado al menos el costo total de aplicar la medida en las más de 60 regiones metropolitanas del país? ¿O la propuesta es solo para São Paulo? ¿Cuáles serían las fuentes extraordinarias para cubrir esta brecha? ¿Cuál es el espacio político y económico para aumentar la carga de impuestos y tasas en un escenario fiscal en el que ni siquiera se ha regulado la reforma tributaria aprobada?

Por último, no hay nada más prudente que evolucionar a través de pequeños municipios, como ha sido el caso, ya que revalorizan la ventaja económica de la contratación por servicios frente a un proceso de concesión de servicios. En muchos casos, la aplicación de la tarifa cero ha abaratado el coste total y, especialmente, el coste por pasajero, además de impulsar las actividades económicas locales. Todavía queda, en la mayoría de los casos, dar sostenibilidad a este nuevo coste hoy en día cargando directamente los presupuestos locales. ¿Qué y cómo crear estos mecanismos de ingresos adicionales para cubrir la gratuidad total? Ese es el buen debate no solo para Brasil, mas para toda América Latina.